С момента введения в действие КоАП существенно изменилась административно-юрисдикционная деятельность: появились новые органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, внесены коррективы в структуру таких органов и в содержание их полномочий.
Упразднение ФСНП, ФПС и ФАПСИ в соответствии с Указами Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 306 и 308 влечет различные правовые последствия, применительно к КоАП возникает проблема преемственности административно-юрисдикционных полномочий упраздненных ведомств. Таким образом, впервые возникает проблема применения ст. 22.3 КоАП, в которой определены различные правовые последствия упразднения органа административной юрисдикции (ч. 1 ст. 22.3), его реорганизации или переподчинения (ч. 2 ст. 22.3), изменения наименования указанного органа (ч. 3 ст. 22.3). В данной статье КоАП подразумеваются частные случаи реорганизации юридического лица, в одной из ее пяти форм, определенных ст. 58 ГК; наряду с цивилистической реорганизацией КоАП фактически устанавливает административную реорганизацию в виде переподчинения органа административной юрисдикции или изменения его наименования (ср. ч. 2 и ч. 3 ст. 22.3).
Статья 22.3 КоАП различает правовые режимы публичной и гражданско-правовой реорганизации органа, влекущие за собой передачу дел об административных правонарушениях. Все органы административной юрисдикции, определенные гл. 23 КоАП, наделены правомочиями юридического лица, и к ним применяются общие правила о юридических лицах, установленные гл. 4 ГК, в том числе и предписания ГК о преобразовании юридического лица. Однако действующее законодательство различает цивилистическое преобразование юридического лица с последующей передачей всех прав и обязанностей новому юридическому лицу (см. п. 5 ст. 58 ГК) от административного преобразования органа, влекущего передачу части исполнительно-распорядительных полномочий, установленной вышестоящим по подчиненности органом (должностным лицом). Указы Президента РФ, определяющие статус федеральных органов исполнительной власти, используют методы административного преобразования. Так, в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 308 полномочия упраздненного ФАПСИ были перераспределены между ФСБ, СВР и ФСО, при этом виды и содержание новых полномочий данных органов будут определены последующими подзаконными актами, в частности указами Президента РФ, о внесении изменений и дополнений в положения о рассматриваемых ведомствах.
По смыслу ч. 1 ст. 22.3 следует различать правовые последствия упразднения органа административной юрисдикции и последствия его ликвидации как юридического лица. Упразднение государственного органа устанавливается административным законодательством и представляет собой начальное процессуальное действие, предшествующее прекращению гражданской правоспособности органа как юридического лица.
Административное упразднение органа и цивилистическая ликвидация юридического лица обусловлены различными правовыми предпосылками, при этом орган считается упраздненным только в момент завершения ликвидации соответствующего юридического лица. По смыслу ч. 1 ст. 22.3 упразднение органа административной юрисдикции влечет внесение соответствующих коррективов не только в КоАП, но и в другие федеральные законы. Применительно к КоАП изменяется подведомственность органу дел об административных правонарушениях, в том числе и в случае внесения коррективов в наименование соответствующего органа (см. ч. 3 ст. 22.3).
Установление нового наименования органа всегда влечет за собой изменение его административно-правового статуса, при этом в положение об органе исполнительной власти вносятся коррективы, определяющие содержание полномочий органа, а организационно-правовая форма (вид органа) остается прежней. Изменение наименования органа представляет собой разновидность его административного преобразования и, во всяком случае, влечет за собой принятие нового положения или иного статутного акта.
В соответствии с ГК изменение наименования органа всегда вторично и является следствием изменения его организационно-правовой формы в случае преобразования соответствующего органа (ср. п. 1 ст. 54, п. 5 ст. 58 ГК). Таким образом, если КоАП различает процессуальные действия, осуществляемые при изменении наименования органа или в случае его преобразования, то в соответствии с ГК устанавливается их правовая соподчиненность и взаимосвязь.
О неоднозначности административного и цивилистического преобразования свидетельствует также ч. 2 ст. 22.3 КоАП, в соответствии с которой устанавливается подведомственность дел об административных правонарушениях при переподчинении органа. По смыслу данного предписания КоАП переподчинение органа инициируется решением вышестоящего органа (должностного лица) и во всяком случае регламентируется административным законодательством в отличие от реорганизации юридического лица, установленной ГК.
Таким образом, реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти, установленная Указами Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 306 и 308, влечет различные правовые последствия. Дела об административных правонарушениях, подведомственные упраздненным ФСНП и ФПС, передаются в соответствии с ч. 2 ст. 22.3 соответственно ОВД и ФСБ.
В данном издании Комментария значительное внимание уделено правовым последствиям осуществления органами административной юрисдикции, в том числе и лицензирующими органами (см. абз. 1 ч. 3 ст. 28.3 КоАП), контрольных и надзорных функций.
По результатам лицензионного контроля, а также при осуществлении установленных КоАП процессуальных действий к нарушителю применяются административные санкции в виде приостановления действия лицензии или административные наказания, предусмотренные КоАП, при этом административные санкции, определенные Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", применяются независимо от применения к нарушителю мер ответственности, установленных КоАП (см. комментарий к ст. 14.1).
К насущным проблемам КоАП относится также применение АПК и КоАП при рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, отнесенных ч. 3 ст. 23.1 КоАП к подведомственности арбитражных судов. Проблемы корреляции норм процессуального законодательства в указанных случаях отнюдь не утратили своей актуальности и после принятия Постановлений Пленумов ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 и от 27 января 2003 г. N 2 (см. п. 1 комментария к ст. 29.1).