В. КУДРЯВЦЕВ
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНФОРМАЦИОННОАНАЛИТИЧЕСКОЙ РАБОТЫ В УИС
Стремительный рост и дифференциация спроса на все виды информации, в том числе научную, техническую и в большей степени экономическую, а также повышение требований к содержанию и формам представления данных являются серьезными стимулами развития рынка информационных и коммуникационных технологий.
Информация осознана современным обществом как необходимое условие любой целесообразной деятельности. Она становится важнейшим стратегическим ресурсом. Наибольший экономический и социальный успех сегодня сопутствует тем странам, которые активно используют современные средства коммуникаций, информационных технологий и их сетевые приложения: электронную почту, дистанционное обучение, мультимедиа, телевидение, телеконференции, визуализацию, моделирование, компьютерную графику, телемедицину и многое другое. Доступная оперативному воспроизводству средствами компьютерной обработки, информация превращается в важнейший фактор социального развития общества. В настоящее время наиболее развитые страны мира находятся на завершающей стадии индустриального этапа развития общества и перехода к следующему этапу, который назван информационным.
Начальным и конечным пунктами работы управленца является информация и различные справочные материалы, поэтому информационные технологии имеют для них большое значение.
Основной объем прав на информацию содержится в Конституции России: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом...» (ч. 4 ст. 29 Конституции).
Право свободного поиска и получения информации означает возможность каждого обращаться к органам государственной власти, общественным объединениям, органам и организациям, частным фирмам, другим структурам по вопросам, затрагивающим основные права и свободы, провозглашенные Конституцией РФ, а также получать у них запрашиваемую информацию. Право передавать информацию означает право свободного обмена информацией каждого с каждым. Право производить и распространять информацию означает свободу каждого на творчество и интеллектуальную деятельность, сопровождаемую созданием новой или производной информации, а также на свободу широкого распространения произведенной информации всеми законными способами. Эти права могут быть ограничены только законом.
Право на получение информации от государственных органов и органов местного самоуправления также закреплено в Конституции: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» (ст. 33).
Право на получение информации от государственных органов и органов местного самоуправления возлагает на эти структуры обязанность подготовки и представления запрашиваемой информации, что и закреплено в норме ч. 2 ст. 24: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».
Правовое обеспечение информационных процессов и информатизации в России должно предусматривать обоснование целей, состава, содержания системы законодательства, регулирующего отношения в области формирования информационных ресурсов России и пользования ими, создания систем обработки информационных ресурсов, установление места и роли этого законодательства в общей системе законодательства Российской Федерации, создание механизмов реализации нормативных правовых актов.
По данному направлению действуют законы Российской Федерации: «Об информации, информационных технологиях и защите информации», «О федеральных органах правительственной связи и информации», «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», «О правовой охране топологий интегральных микросхем», «Об авторском праве и смежных правах», «О средствах массовой информации», — а также Основы законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах». Частично проблемы информации затрагивались в законодательстве о недрах, чрезвычайных ситуациях, налогах и налоговой инспекции, об архивах и др.
В информационном законодательстве пока имеется большое количество не урегулированных правом отношений. Поскольку создание федеральных законов, ликвидирующих эти пробелы, требует значительного времени, органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов нередко принимают правовые акты для урегулирования соответствующих отношений до принятия необходимых законов.
Правовую основу информационноаналитической деятельности в УИС составляет значительное количество нормативных правовых и индивидуальных правовых актов федерального и ведомственного (Министерство юстиции, ФСИН России) уровней. Систематизация данных правовых источников позволяет сделать вывод о том, что их регулирование охватывает рассматриваемую деятельность в достаточном объеме.
Информационноаналитическая деятельность, как представляется, — это совокупность целенаправленных, научно обоснованных и апробированных практикой последовательно совершаемых действий в области сбора, обработки и повышения качества информации по данным уголовноисполнительной статистики и другой информации, не носящей статистического характера. Ее цель — оказание содействия лицам, принимающим решения (на всех уровнях управления) в оперативном, своевременном и качественном предоставлении информации о результатах работы подведомственных им подразделений на основе современных информационных технологий, а также специальных знаний в области математики, кибернетики, науки, техники и права. Информационноаналитическая деятельность в УИС не является предпринимательской и не должна быть направлена на извлечение прибыли.
В целях выполнения задач правовой информатизации уголовноисполнительной системы были изданы приказы: Минюста России от 28 июня 2003 г. № 144 «Об организации обработки статистической отчетности уголовноисполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, введении в действие новых форм статистической отчетности и порядке внесения изменений в действующие формы», Минюста России от 25 августа 2005 г. № 141 «О совершенствовании работы по ведению интернетсайтов Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов», ФСИН России от 6 июня 2005 г. № 409 «Об утверждении порядка информационной поддержки и структуры официального сайта ФСИН России в сети «Интернет» (с изменениями от 25 апреля 2006 г.), «О вводе в опытную эксплуатацию автоматизированной информационной системы «Статистика — УИС». Кроме того, было проведено оперативное совещание при директоре ФСИН России (от 26 января 2005 г. № 2ЮК).
ФСИН России в соответствии с Положением о Федеральной службе исполнения наказаний утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции справочноинформационного обеспечения учреждений и органов уголовноисполнительной системы и ведения единого банка данных по вопросам, касающимся деятельности уголовноисполнительной системы, проводит серьезную работу в этой области.
В Федеральной службе исполнения наказаний задания по созданию информационных систем закреплены в долгосрочных (например, ведомственная целевая программа «Информационное и телекоммуникационное обеспечение деятельности ФСИН России на 2005—2007 гг.») и годовых планах. Годовые планы утверждаются директором ФСИН России с учетом задач, поставленных в ведомственной целевой программе, и предложений управлений и служб центрального аппарата ФСИН России.
Следует, однако, отметить, что в перечисленных правовых актах имеются некоторые недостатки. В частности, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» не дает определения понятия информационноаналитической работы. Это необходимо сделать.
Единственным ведомственным нормативным правовым актом, регламентирующим информационноаналитическую работу, является приказ Министерства юстиции от 4 октября 2005 г. № 193 «Об организации информирования Министерства юстиции Российской Федерации». В приложении к нему установлен Порядок подготовки информационноаналитической записки о деятельности ГУ Минюста по федеральным округам в установленной сфере. К сожалению, указанный порядок не раскрывает методики подготовки данной записки, а лишь указывает на необходимость включения в ее состав:
— анализа данных, характеризующих то или иное направление деятельности, причины роста или снижения наиболее значимых показателей;
— тенденций изменения показателей в установленной сфере деятельности, причин негативных тенденций, конкретных фактов, примеров, принимаемых мер (предложений) к их устранению и развитию позитивных процессов;
— сопоставление с тенденцией изменения показателей по сравнению с предыдущим полугодием и аналогичным периодом прошлого года.
В рамках ведомственной целевой программы «Информационное и телекоммуникационное обеспечение деятельности ФСИН России на 2005—2007 гг.» были разработаны спецификации оборудования для организации локальных вычислительных сетей в территориальных органах УИС, спецификация оборудования для внедрения автоматизированных учетов, для создания автоматизированной системы информационного обеспечения деятельности территориальных органов УИС.
Согласно приказу Минюста России от 31 декабря 2003 г. № 331 «Об утверждении Положения о материальнотехническом обеспечении учреждений и органов уголовноисполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации», установлены нормы оснащения компьютерной техникой учреждений УИС, которое осуществляется на основе анализа данных о наличии компьютерной техники, состоящей на балансе потребителя.
В качестве предложения хотелось бы рассмотреть возможность создания правового акта, регулирующего вопросы материальнотехнического обеспечения государственных учреждений.
Для обеспечения достоверности и полноты Статистического регистра ФСИН России проводилась работа с Росстатом по улучшению качества сведений о государственной регистрации юридических лиц. Одно из основных направлений повышения качества официальной статистической информации — обеспечение полноты и достоверности Статистического регистра, являющегося информационной основой для проведения ведомственных статистических наблюдений. В связи с этим для повышения качества разрабатываемой на основе Статистического регистра информации необходимо продолжить совершенствование методологии определения основного вида деятельности хозяйствующих субъектов и ведения этих сведений в Статрегистре с использованием правила стабильности, оценки надежности кодов ОКВЭД, определенных хозяйствующими субъектами самостоятельно.
Улучшение информационноаналитического обеспечения управленческой деятельности УИС неразрывно связано с необходимостью формирования и совершенствования информационного права. Правовой режим применительно к сфере информационных технологий предполагает наличие четырех составляющих:
— использование информации с соблюдением установленного порядка;
— право собственности (права владения) субъекта информации на машинном носителе, в ЭВМ, системе ЭВМ или их сети;
— определенность категории «информация» по доступу к ней;
— четкий порядок уголовноправовой защиты информации.
Все препятствия и проблемы, возникающие при реализации права на информацию, можно свести к:
— отсутствию информации и механизма поиска имеющейся информации или нарочитой усложненности этого механизма, делающей доступ к ней практически невозможным;
— правовым ограничениям на доступ к информации;
— финансовоэкономическим препятствиям;
— вопросам собственности на информацию;
— подготовке пользователя.
Проведенный анализ законодательства в сфере информационной деятельности позволил сделать вывод о фрагментарности выбора объектов правового регулирования в области информационных отношений, недостаточной согласованности используемых для этого правовых средств, малой эффективности, а зачастую и противоречивости правовых норм. В результате широкий круг правовых отношений в информационной сфере так и остается не урегулированным. Это касается права граждан на свободу получения информации, ответственности за непредставление или сокрытие информации, за распространение недостоверной информации. Данные вопросы свойственны и нормативным правовым актам, касающимся информатизации УИС и информационноаналитической работы во ФСИН России.
Нормативноправовая деятельность в сфере информатизации должна вестись по следующим направлениям:
— приоритет международных правовых норм над внутригосударственными правовыми нормами;
— комплексный подход к разработке нормативных правовых актов во всех сферах деятельности;
— разработка новых нормативных правовых актов, дополняющих и развивающих существующие нормативные правовые акты в информационной сфере, с учетом всех категорий субъектов информационных отношений;
— согласование существующих и вновь разрабатываемых актов и документов с нормативными правовыми актами в других сферах и направлениях деятельности ФСИН России;
— разработка нормативных актов и руководящих документов, обеспечивающих эффективное правоприменение существующей и разрабатываемой нормативноправовой базы;
— анализ развития информатизации ФСИН России и на его основе дальнейшее развитие информационных нормативных правовых актов;
— разумная достаточность регулирования (избыток нормативных правил приводит к невозможности их исполнения на практике);
— единообразие терминологии (используемые юридические понятия должны быть не только корректными с технической точки зрения, но и соответствовать общепринятой правовой терминологии);
— ориентация на созидательные, а не на карательные нормативные правовые акты;
— учет современного состояния и перспективного развития информационных технологий.
Проблемными вопросами и недостатками в нормативноправовом регулировании являются:
а) дефекты системы права (нарушение системности) как взаимосвязанной и взаимодействующей совокупности правовых норм:
— в системе законодательства отсутствует (полностью или частично) правовая норма, регулирующая отношение, подлежащее правовому регулированию (пробелы в праве);
— в системе законодательства существуют две или более правовые нормы, расходящиеся по содержанию и регулирующие одни и те же общественные отношения (коллизии в праве);
— имеется неполная, неточная либо общая формулировка правовой нормы, не охватывающая всю полноту жизненных ситуаций, без последующей ее детализации и конкретизации в данном или ином нормативном правовом акте;
— существуют отношения (не подлежащие правовому регулированию), необходимость перевода которых в рамки правового поля назрела;
б) проблемные вопросы нормативноправового регулирования с точки зрения механизма реализации правовых норм:
— норма права существует, но отсутствует (не определен) механизм ее реализации (в том же либо другом нормативном правовом акте);
— норма права существует, но не определены (не конкретизированы) санкции за нарушение ее предписаний либо эти санкции не обеспечивают надлежащую превенцию;
— норма права существует, но она «морально устарела» и ее применение малоэффективно;
в) проблемы полноты и целостности системы правового регулирования информатизации УИС:
— нормы федерального законодательства не конкретизированы ведомственными нормативными актами;
г) юридическотехнические недостатки содержания правовых актов, регламентирующих информатизацию УИС, в актуальном состоянии: ведомственные нормативные акты не соответствуют изменениям, внесенным в систему или структуру органов исполнительной власти (в связи с их ликвидацией, реорганизацией и проведением организационноштатных мероприятий).
В настоящее время на федеральном уровне действует целый ряд документов, направленных на развитие сферы информационных технологий. Это Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти на период до 2010 г., принятая распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г., проект Концепции развития рынка информационных технологий в Российской Федерации, одобренный Правительством России 18 октября 2004 г., проекты Национальной стратегии информационного развития России, Концепции региональной информатизации до 2010 года, Концепция развития правового регулирования в сфере информационных технологий.
Однако существующие нормативные правовые акты, думается, требуют существенной переработки и совершенствования. Прежде всего, необходимо подготовить нормативную базу, в том числе стандарты или технические регламенты, которые должны использоваться в системе информатизации в целом. В основу этой нормативной базы должны быть положены отечественные и международные технические стандарты в области информационных и коммуникационных технологий. Информационное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов России, организация доступа к информационным ресурсам также требуют проведения комплекса работ по нормативному правовому обеспечению их деятельности, носящих общесистемный характер и ориентированных на создание конкретных информационных подсистем.
Правовая работа по обеспечению эффективности такого взаимодействия должна строиться в полном соответствии со всей системой законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации и при необходимости охватывать законодательство как общего характера (административное, хозяйственное, уголовное, гражданское), так и специальное (в сфере связи, обороны, безопасности и охраны правопорядка).
При этом сложные с правовых позиций отношения в вопросах использования и управления сетями связи, базами данных, организационнотехнического обеспечения их развития и устойчивого функционирования, подготовки персонала, технического обслуживания и в других вопросах, не урегулированных федеральными законами, должны определяться соответствующими индивидуальными правовыми актами, издаваемыми ФСИН России в пределах своей компетенции.
Наряду с усилением ответственности (нарушение порядка представления статистической информации, а равно представление недостоверной статистической информации влечет за собой ответственность, установленную ст. 13.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195ФЗ, а также ст. 3 Закона Российской Федерации от 13 мая 1992 года № 27611 «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности») следует вводить новые формы ответственности, дополнительно обеспечивающие надлежащее исполнение обязанностей по представлению информации в вышестоящие органы.
Вопросы создания автоматизированных систем управления учреждением (предприятием) полностью относятся к компетенции Федеральной службы исполнения наказаний. Принципиальные вопросы организации и создания автоматизированных систем управления должны регламентироваться целым рядом нормативных актов. В настоящее время информационное обеспечение деятельности УИС осуществляется на базе подсистем, разработанных для автоматизации основной деятельности ФСИН России. Проблемы существующих ПС заключаются в отсутствии их интеграции, а также в неполном охвате всех линий деятельности УИС.
Требует внимания и приобретение программных средств у сторонних организаций, поскольку согласно действующему законодательству база данных, ведущаяся соответствующим ведомством, находится в его ведении и распоряжении, а программное средство согласно закону об авторском праве является собственностью его автора. Таким образом, приобретение программного средства влечет за собой право на функцию ведения базы данных, но не на ее трансформацию. Тем самым каждое изменение программного средства потребует дополнительных денежных средств, а в случае ликвидации организацииразработчика — денежных затрат, сравнимых с первоначальной суммой на развертывание системы или комплекса. Таким образом, договор на разработку ПС со сторонней организацией должен предусматривать не только сопровождение ПС и его техническую поддержку, но и продолжительный гарантийный период, а также возможность модернизации ПС и его функционирования на период, покрывающий затраты на его разработку и внедрение. В связи с этим отметим, что до настоящего времени отсутствует методика, позволяющая оценивать экономическую эффективность внедрения ПС.
Помимо этого, постановления Минтруда России от 23 июля 1998 г. № 28 и от 26 марта 2002 г. № 23 не соответствуют современным требованиям к проведению работ по тем или иным видам деятельности. Временные методические рекомендации по определению норм нагрузки работников отделов статистики, утвержденные Государственным комитетом по статистике в 1996 г., также морально устарели и не могут выступать в качестве нормативного акта, регулирующего время занятости сотрудников бюджетных организаций, связанных с обработкой информации.
Статья 26 (3) Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161ФЗ (ред. от 8 декабря 2003 г.) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (принят Государственной Думой Федерального Собрания 11 октября 2002 года) гласит: «Унитарное предприятие по окончании отчетного периода представляет уполномоченным органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъекта РФ или органам местного самоуправления бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления».
Отсутствие подобной регламентации в Законе РФ от 21 июля 1993 г. № 54731 (ред. от 22 августа 2004 г.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» отрицательно сказывается на качестве информационного обслуживания руководства службы.
Внесение предлагаемых изменений в действующее законодательство стимулирует руководителей территориальных органов к внедрению новых информационных технологий в практику управленческой деятельности.
Это позволит в течение 2007—2009 гг. внедрить в УИС новые информационные технологии, в два раза повысить уровень использования программных средств и компьютерной техники, повысить достоверность и актуальность статистической информации, оперативность и качество принятия управленческих решений, организовать эффективное взаимодействие с информационными подразделениями других органов государственной власти и силовых структур в вопросах ведения общих баз данных, картотек подследственных и осужденных, а также оперативносправочных учетов, обеспечить выполнение требований Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и администрированию сетей и баз данных.
В заключение отметим, что с учетом широты и актуальности возникших на практике проблем следовало принять единый основополагающий акт, который послужил бы базой дальнейшего правового регулирования в этой области (в том числе локального). В нем надо закрепить совокупность правил, регламентирующих общий порядок деятельности организаций и учреждений, занятых обработкой статистической и иной документальной информации, обрабатываемой средствами электронновычислительной техники.
Словарь
Контакт 
арбитражные суды
ИНФОРМАЦИОННОАНАЛИТИЧЕСКАЯ РАБОТЫ В УИС
